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C’est l’une des mesures les plus importantes et pourtant la moins médiatique du projet de loi défendu par Cécile Duflot. Ce samedi 26 octobre, dans le cadre de la discussion du projet de loi pour l’accès au Logement et un urbanisme rénové (ALUR), le Sénat a voté un amendement de M. Vandierendonck qui insère un nouvel article 84 bis au sein du texte. Un article qui comporte une série de dispositions qui modifient en profondeur le code de l’environnement et le cadre juridique applicable aux sols pollués.

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Du principe pollueur payeur au principe du tiers payeur

Pour bien comprendre l’importance et la portée de cette réforme il convient de rappeler son enjeu, essentiel pour notre santé et notre environnement. Notre pays est en effet confronté à l’héritage parfois mal géré de la révolution industrielle : des milliers de terrains demeurent pollués, notamment en raison d’activités qui ne faisaient pas l’objet des mêmes préoccupations de sécurité environnementale et sanitaire qu’aujourd’hui. En raison de la complexité du cadre juridique et de la multiplication des contentieux, des terrains restent gelés faute de pouvoir bénéficier d’un projet de nettoyage et de reconversion.

Dans un contexte politique marqué par le souhait de l’Etat de recréer un climat de confiance avec l’industrie, le Sénat vient de voter un projet de réforme qui rompt avec une interprétation stricte mais jugée peu efficace du principe pollueur payeur. Objectif : que les terrains souillés puissent être reconvertis, notamment à usage de logements et ce, dans un objectif de lutte contre l’artificialisation des sols naturels et l’étalement urbain. Moyen : un recours accru au contrat de droit privé plutôt qu’au renforcement des mesures de police et de sanctions administratives. Ainsi, la principale mesure du projet de loi ALUR consiste à autoriser un exploitant industriel à transférer, sous le contrôle de l’administration, son obligation de remise en état vers un tiers qui se substitue à lui. Le futur article L.512-21 du code de l’environnement pourrait être ainsi rédigé : “Lors de la mise à l’arrêt définitif d’une installation classée pour la protection de l’environnement ou postérieurement à cette dernière, un tiers intéressé peut demander au représentant de l’État dans le département de se substituer à l’exploitant, avec son accord, pour réaliser les travaux de réhabilitation en fonction de l’usage que ce tiers envisage pour le terrain concerné.”

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Jusqu’à présent l’exploitant propriétaire pouvait bien entendu céder ses terrains et exiger du nouvel occupant que celui-ci prenne à sa charge les travaux de dépollution. Reste que cette convention de droit privé n’est pas opposable à l’administration, que cette dernière peut donc rechercher en responsabilité l’exploitant, au besoin des années après sa cessation d’activité. Le gel des terrains et un simple confinement des déchets ou polluants peut donc apparaître parfois préférable à leur évacuation et à des travaux de reconversion qui peuvent, outre leur coût, révéler voire aggraver une pollution.

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Le risque de cette réforme tient à ce que le “tiers payeur” ne soit en réalité qu’une “lessiveuse” destiné à financer, notamment sur fonds publics, des travaux de dépollution à la place d’un exploitant. Le principe pollueur payeur serait alors oublié. Le risque était particulièrement présent dans les premières versions du texte en circulation il y a plusieurs mois. Toutefois, l’article 84 bis du projet de loi ALUR prévoit de rédiger l’article L. 512-21 de manière à placer ce tiers détenteur sous le contrôle de l’administration. Ainsi, une procédure encadre la possibilité pour ce tiers de modifier l’usage futur du site initialement défini. De même son projet de réhabilitation doit faire l’objet, auprès du Préfet de département, d’un “mémoire de réhabilitation définissant les mesures permettant d’assurer la compatibilité entre l’usage futur envisagé et l’état des sols.” Le Préfet de département ainsi saisi “se prononce sur l’usage proposé” et “peut prescrire au tiers demandeur les mesures de réhabilitation nécessaires pour l’usage envisagé”. Enfin et surtout, l’administration pourra contrôler que le tiers demandeur démontre la réalité de “capacités techniques suffisantes et de garanties financières couvrant la réalisation des travaux de réhabilitation (…) pour assurer la compatibilité entre l’état des sols et l’usage défini. pCes garanties sont exigibles à la première demande et en cas de modification substantielle des mesures prévues dans le mémoire de réhabilitation.

Un nouvelle cartographie des sols pollués

L’article 84 bis du projet de loi ALUR prévoit tout un effort de localisation des sols pollués. Un effort qui n’est pas récent et qui s’est traduit par la mise en ligne de sites internet. Mais un effort qui ne semble s’être encore traduit par une amélioration significative de l’information environnementale et sanitaire des acquéreurs ou locataires de ces biens. Cet article 84 bis procède donc à la modification de plusieurs articles du Livre Ier du code de l’environnement, relatifs à l’information en matière environnementale, s’agissant ici des sols pollués. Sous réserve d’une confirmation par l’Assemblée nationale, l’article L. 125-6 du code de l’environnement disposera que le Préfet de département est chargé d’élaborer des “zones de vigilance”. Leur vocation est précisément de permettre d’identifier des terrains pour lesquels serait requise la réalisation d’ “études de sols” et de “mesures de gestion de la pollution”. Les documents comprenant l’identification de ces zones de vigilance seront annexés aux documents locaux d’urbanisme tel le plan local d’urbanisme. Ce zonage aurait donc tout d’abord une fonction d’inventaire mais aussi d’information des maîtres d’ouvrage par l’intermédiaire des documents locaux d’urbanisme.

Autre outil d’information sur les sols pollués : l’article 84 bis du projet de loi ALUR inscrit également au sein de l’article L.125-6 du code de l’environnement une obligation, à la charge de l’Etat, de réalisation d’une “carte des anciens sites industriels et activités de service”. La portée de cette cartographie intéresse ici le régime juridique du certificat d’urbanisme. Lorsqu’un terrain est situé « sur ou à proximité » d’un site, soit répertorié, soit dont l’administration a connaissance, le certificat d’urbanisme doit en faire état. Reste à définir les termes “à proximité” et à savoir comment démontrer qu’un “service instructeur” avait connaissance de l’existence d’un ancien site industriel ou de service. Gageons que les textes réglementaires destinés à appliquer et préciser la lettre de ces dispositions législatives seront nombreux et denses.

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Une hiérarchie des responsables

Autre mesure importante, l’article 84 bis du projet de loi ALUR complète le chapitre du Livre V du code de l’environnement consacré à la police spéciale des “sites et sols pollués”. Laquelle police n’est toutefois pas seule à s’appliquer à cet objet. On notera un effort de la part du législateur pour clarifier la liste des débiteurs de l’obligation de remise en état d’un site ou d’un sol pollué. Une hiérarchie à l’origine d’une jurisprudence abondante. Le futur article L.556-3 du code de l’environnement devrait ainsi distinguer les cas suivants. Le responsable de la pollution du terrain d’assiette d’une activité industrielle demeure le dernier exploitant ou son ayant droit, sauf transfert à un tiers de l’obligation de remise en état. Le responsable d’une pollution non industrielle d’un sol c’est “le producteur des déchets qui a contribué à l’origine de la pollution des sols ou le détenteur des déchets dont la faute y a contribué” qui pourra être désigné responsable. Enfin, lorsque le dernier exploitant de l’activité industrielle polluante ou le producteur des déchets ne peut être identifié, c’est, dans certaines conditions, le propriétaire négligent de l’assise foncière des sols pollués qui pourra être contraint à leur remise en état.

Une plus forte implication des propriétaires

Il convient de souligner cette inscription du propriétaire du sol dans la hiérarchie des responsables tant il est vrai que la responsabilité du propriétaire parfois qualifié de “détenteur” a connu des flux et des reflux dans l’histoire du droit de l’environnement industriel. Le propriétaire est également responsabilisé lors de la vente de son bien. Le futur article L.125-7 du code de l’environnement créé en effet une obligation à sa charge d’information du futur occupant des lieux, lorsque le terrain objet de la vente ou de la location est situé en zone de vigilance. L’acte de vente ou de location devra attester de l’accomplissement de cette formation. L’acquéreur ou le locataire dispose d’un nouveau droit d’obtenir, dans un délai de deux ans soit la résolution du contrat, soit une indemnisation à raison de la révélation des désordres. Par ailleurs, l’article 84 bis du projet de loi ALUR modifie également la rédaction de l’article L.514-20 du code de l’environnement, qui fixe également une obligation d’information de l’acquéreur par le vendeur, de manière à borner l’action de ce dernier à deux années et à lui imposer la preuve de ce que la qualité du terrain le rend impropre à sa destination telle que définie dans le contrat de vente.

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Autre mesure de “responsabilisation” du propriétaire : l”article 84 bis du projet de loi ALUR définit, à l’article L.556-2 du code de l’environnement, une nouvelle obligation à la charge du maître d’ouvrage d’un projet de construction situé en zone de vigilance. Il lui appartiendra désormais de faire réaliser une étude des sols par un bureau d’études agréé et selon une norme définie par le ministre de l’écologie. Cette étude des sols donnera lieu à une attestation versée au dossier de demande de permis. L’obligation de produire cette attestation reçoit deux dérogations : lorsque le projet correspond à une déclaration d’utilité publique et lorsque la construction est comprise dans un lotissement pour lequel l’étude de sols a déjà été prescrite. A n’en pas douter, cette mesure devrait faire parler d’elle. Elle aura tout d’abord un impact non négligeable sur le coût d’un projet de construction.

En conclusion, si cette réforme comporte plusieurs éléments intéressants qui peuvent contribuer à une “économie circulaire des friches industrielles”, on regrettera qu’elle ait été adoptée aussi discrètement, sans que toutes ses conséquences aient pu être précisément étudiées et soumises à un véritable dialogue environnemental. Lequel aurait peut-être permis d’identifier certaines contradictions. Il convient de s’interroger sur la cohérence de ce texte avec d’autres, notamment la proposition de loi actuellement débattue au Sénat “visant à reconquérir l’économie réelle” et dont le titre IV comporte des mesures précisément rédigées pour sanctuariser les sites industriels et les réserver à cette activité. Le Gouvernement avait au demeurant hésité à insérer ce texte sur les sols pollués dans le projet de loi ALUR initial déposé à l’Assemblée nationale. Il est réapparu par voie d’amendements parlementaires au Sénat, sans réel débats comme en témoigne la lecture du compte rendu de séance. Le risque est que le droit relatif aux sols pollués demeure particulièrement complexe et éclaté entre plusieurs régimes juridiques parfois contradictoires. Une chose est certaine : la frontière entre l’urbanisme et l’environnement est de plus en plus ténue.

Chronique proposée par Arnaud Gossement, avocat associé du cabinet Gossement avocats et spécialiste en droit de l’environnement

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